Feito

Introducción1

En diciembre de 2017, las Naciones Unidas proclamaron el Decenio de las Naciones Unidas para la Agricultura Familiar (2019-2028) (DNUAF),2 como oportunidad extraordinaria hacia la comunidad internacional y los gobiernos nacionales, para abordar la Agricultura Familiar (AF) desde una perspectiva holística y posicionarla en la agenda internacional durante diez años. (FAO- IFAD, 2019). En abril de 2023, el Instituto Nacional para la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena (INAFCI) de Argentina convocó al Foro de Universidades Nacionales para la Agricultura Familiar (FUNAF), a elaborar desde la Reunión Especializada para Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR, el documento “Plan de Acción del Decenio de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena y Pesca Artesanal de Argentina. Orientaciones y líneas de acción para la ejecución de la Ley 27.118 de Reparación Histórica de la AFCI” (Plan DNUAF Argentina).

En ese marco, este trabajo constituye un informe preliminar, basado en el ordenamiento de información referida a un proceso participativo de elaboración de una política pública, con el propósito de rescatar la importancia del sector de la AF. Nuestro objetivo es describir una modalidad de intervención co-participativa en la elaboración de una política pública, a partir de nuestra participación activa en la elaboración del Pilar 1 del documento mencionado,3 presentando algunos elementos del mismo, y mostrando el uso del concepto de “agricultura familiar” por parte de organismos internacionales y cómo es rescatado en documentos nacionales.

La metodología utilizada consistió en el procesamiento de información secundaria (documentos públicos internacionales y fuentes académicas), y primaria (apuntes de nuestra propia participación, así como realización de entrevistas realizadas a distintos actores involucrados: funcionarios internacionales y nacionales, técnicos de terreno, miembros de organizaciones participantes en los talleres realizados). Pretendemos rescatar la importancia fundamental de este sector productivo para la economía nacional, la seguridad y soberanía alimentarias, y el derecho humano a la alimentación adecuada.

Caracterización de la AF en documentos internacionales y proyección en los nacionales

En el año 2003, a partir de una solicitud de las Organizaciones de la Agricultura Familiar en Sudamérica, comenzó a caracterizarse la AF como sector a incorporar en las agendas gubernamentales, plasmándose principalmente en el ámbito del MERCOSUR. Esta demanda, sumada al impulso de los gobiernos nacionales, promovió la creación de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF). En este espacio, en el año 2007 se consensuaría la primera categoría normativa de “AF” por los países del bloque. La misma consideraba los siguientes criterios: i) la mano de obra ocupada en el establecimiento corresponderá predominantemente a la familia, siendo limitada la ocupación de trabajadores contratados; ii) la familia será responsable directa de la producción y gestión de las actividades agropecuarias y residirá en el propio establecimiento o en una localidad próxima; iii) los recursos productivos utilizados serán compatibles con la capacidad de trabajo de la familia, con la actividad desarrollada y con la tecnología utilizada, de acuerdo con la realidad de cada país. Se incluyen aquí diversos actores también: “los productores/as rurales sin tierra, los beneficiarios/as de los procesos de reforma agraria o programas de acceso y permanencia en la tierra, como también las comunidades de productores/as que hacen uso común de la tierra” (Res. MERCOSUR/GMC 25/07). En tanto, para la Federación de Organizaciones Nucleadas de la AF, este modo de producción es “una ‘forma de vida’ y “‘una cuestión cultural’”, que tiene como principal objetivo la “reproducción social de la familia en condiciones dignas”, donde la gestión de la unidad productiva y las inversiones en ella realizadas son hechas por individuos que mantienen entre sí lazos familiares, la mayor parte del trabajo es aportada por los miembros de la familia, la propiedad de los medios de producción (aunque no siempre de la tierra) pertenece a la familia, y es en su interior que se realiza la transmisión de valores, prácticas y experiencias” (FONAF, 2007: 9, comillas en original, cursivas nuestras).

Luego de varios años de debates y negociaciones políticas, Argentina promulgó en el año 2014 la Ley 27.118 de “Reparación histórica de la agricultura familiar para la construcción de una nueva ruralidad en la Argentina”. En ella se retoman elementos de las definiciones de REAF y de FONAF. Se incluyen una variedad de actores, en su Art.5:

se define como agricultor y agricultora familiar a aquel que lleva adelante actividades productivas agrícolas, pecuarias, forestal, pesquera y acuícola en el medio rural y reúne los siguientes requisitos: a) La gestión del emprendimiento productivo es ejercida directamente por el productor y/o algún miembro de su familia; b) Es propietario de la totalidad o de parte de los medios de producción; c) Los requerimientos del trabajo son cubiertos principalmente por la mano de obra familiar y/o con aportes complementarios de asalariados; d) La familia del agricultor y agricultora reside en el campo o en la localidad más próxima a él; e) Tener como ingreso económico principal de su familia la actividad agropecuaria de su establecimiento; f) Los pequeños productores, minifundistas, campesinos, chacareros, colonos, medieros, pescadores artesanales, productor familiar y, también los campesinos y productores rurales sin tierra, los productores periurbanos y las comunidades de pueblos originarios comprendidos en los incisos a), b), c), d) y e)” (Ley 27.118, cursiva nuestra).

Estos avances en la caracterización e ingreso del sector a las agendas, permitieron focalizar el análisis en la unidad de producción familiar. La misma se entiende en el documento del Plan como el lugar de producción y/o habitación, considerando también su trayectoria, el momento histórico y el entorno socioeconómico de cada territorio. Se concibe así como una forma de vida donde la búsqueda de resultados económicos responde a “la estructura y la dinámica comunitaria, las tradiciones familiares y/o grupales, los valores morales, la relación con el patrimonio natural, la garantía de autosuficiencia y la minimización de riesgos”. Esto contempla “una forma particular y variada de organización de la producción, en general más diversa, con tendencia a un mayor grado de autonomía en relación con los mercados de insumos y productos, con procesos de organización del trabajo que minimizan las formas de trabajo asalariado externa a los establecimientos, incluso surgiendo formas no capitalistas, como intercambios de experiencias y trabajo entre comunidades y países vecinos” (INAFCI- FAO, 2023:20).

La AF en Argentina

En las últimas décadas del siglo XX asistimos a un proceso de visibilización de la AF, inspirada a nivel regional por organismos internacionales, dando origen a nuevas formas de organización del sector (Nogueira y Urcola, 2013). El proceso de construcción de la AF como categoría exhibe el carácter diverso de los productores que se intenta unificar (Schiavoni, 2010). En documentos de organismos internacionales, la necesidad de afirmar la heterogeneidad comprendida en esta categoría conceptual y otorgar visibilidad y voz a un mosaico de poblaciones que luchan por el reconocimiento de identidades más específicas, conllevó a incorporar gradualmente las nociones de “campesina” e “indígena”, abarcando un abanico más amplio de realidades socioculturales de las poblaciones rurales latinoamericanas (FAO, 2016).4 Para la FAO, la AF

es una forma de organizar la producción agrícola, forestal, pesquera, ganadera y acuícola, gestionada y administrada por una familia, y depende principalmente del capital y mano de obra de sus miembros, tanto mujeres como hombres. La familia y la finca están relacionadas entre sí, evolucionan conjuntamente, y combinan funciones económicas, ambientales, sociales y culturales.5

La AF en Argentina es una categoría en construcción, un concepto polisémico cuya definición y alcances son objeto de múltiples negociaciones en las que intervienen científicos sociales, técnicos, administradores y organizaciones agrarias (Schiavoni, 2010). Esta denominación se origina en el reconocimiento de la necesidad de un encuadre estatal de la AF. La tipificación de la categoría se basó en la superficie reducida de la tierra y el uso de mano de obra familiar, constituyéndose a su vez estos elementos en los criterios de selección de beneficiarios de los programas de desarrollo rural de los años ´90, que enfatizaban la pobreza y la inserción periférica de los pequeños productores en la economía (Schiavoni, 2010). Entendemos la AF como un tipo de producción en la cual la unidad doméstica y la unidad productiva están físicamente integradas, la agricultura es la principal ocupación y fuente de ingresos del grupo familiar y la familia aporta la fracción predominante de la fuerza de trabajo (Feito, 2014). Su racionalidad busca la reproducción de las unidades domésticas, distinguidas por elementos tales como: el perfil familiar de la unidad; la fuerza del trabajo familiar; la mercantilización parcial de la producción; la indivisibilidad del ingreso familiar; la preferencia por tecnologías intensivas en mano de obra y la pertenencia a un grupo territorial (Schejtman, 1983).

La AF argentina se constituye como sujeto de políticas diferenciales, dada la amplia diversidad de tipos de producciones y tipos sociales involucrados en su conformación. No es únicamente agrícola (involucra diversas actividades económicas desarrolladas en el medio rural) ni son sus actividades sólo económicas (ya que contribuye con servicios ecosistémicos en poblamiento del territorio, oferta diversa de alimentos, protección de biodiversidad, cultura y soberanía alimentaria). Pese a estas diferencias, conforman una categoría política por su acceso diferencial y asimétrico a la información, recursos y poder respecto de los del agronegocio (Feito, 2014). ¿Cómo se materializa esto en el contenido de las políticas diferenciales? “hay políticas que se basan en aspectos ‘sociales’, orientadas hacia asistencia con la idea de compensar desigualdades y políticas que se centran en aspectos ‘económicos’, que devienen en carácter sectorial (Lattuada, Márquez y Neme, 2012:82, comillas en original).

El modelo agrario actual se asienta en producción de bienes exportables, tecnología intensiva de insumos y capital, favorece a las economías de mayor escala con concentración económica y lesiona gravemente la base de la soberanía alimentaria de la población rural, periurbana y urbana (Feito, 2020). Sin embargo, el peso de la AF en la actual estructura económica y social argentina es tanto cuantitativo como cualitativo.6 Sus producciones están presentes y son necesarias en aspectos claves como: ocupación del territorio; producción y provisión de alimentos para el mercado interno; soberanía alimentaria; resguardo y producción de semillas; diversificación de la economía (FUNAF, 2011). El agricultor familiar es hoy un actor productivo, no sólo social. Por ello, debe ser sujeto de políticas activas de producción y empleo.

Políticas y normativas en las agendas de la AF en Argentina

Concibiendo al Estado como una forma de la práctica social y no por fuera de la sociedad, definimos las políticas públicas como tomas de posición de parte de alguien que habla en nombre del estado, frente a una cuestión que ha sido problematizada socialmente. Su abordaje se centra en la naturaleza de las cuestiones sociales que plantean diferentes sectores de la sociedad y el propio estado. A partir de allí, se analizan cuáles son las vicisitudes del tratamiento de esa “cuestión” (Oszlak y O`Donnell, 1976). La agenda gubernamental es el conjunto limitado de asuntos que el gobierno selecciona como objeto de su acción y como espacio eminentemente político, donde no existen problemas dados a priori, sino que los actores que intervienen van dando forma a las cuestiones problematizadas.

El recorrido institucional de la AF en el país atravesó distintas etapas: desde los primeros programas orientados a la categoría de “pequeños productores”, a partir del retorno a la democracia en el año 1983 (generalmente financiados por organismos internacionales), hasta la consolidación del término y la categoría, sustentada en el desarrollo de la institucionalidad agraria existente, con el apoyo regional de la REAF. Desde el surgimiento de la AF como una cuestión socialmente problematizada en la agenda pública, se han observado procesos fluctuantes de reconocimiento y reivindicación hacia el sector. Hacia los años ´90, durante el gobierno neoliberal, la AF fue objeto de programas de desarrollo rural asistenciales, a fin de mitigar las consecuencias del crecimiento de la pobreza rural por el modelo productivo que transformó la estructura social agraria del país. Hacia principios del siglo XXI la perspectiva se transformó y los programas se reorientaron a fortalecer la organización y representación de los actores de la AF. El agricultor familiar, en tanto sujeto de políticas públicas, asumió un rol activo como promotor de procesos de desarrollo, a raíz del impulso de los organismos internacionales y la recuperación de las capacidades estatales. A fines de 2004 comenzó a gestarse el ya mencionado FONAF. Y en el año 2008, se creó el primer organismo de gobierno destinado específicamente al sector: la Secretaría de AF, Dependiente del entonces Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. En 2007 se creó el Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF), como registro administrativo de la unidad productiva de la AF (denominado “Núcleo de Agricultura Familiar” NAF), asimilable al concepto de hogar en los censos de población. Para el productor, la inscripción se convirtió en una condición para acceder a incentivos (Craviotti, 2014). Posteriormente, tras el conflicto por la resolución 125 en el año 2008, se aceleró la difusión de la AF en la agenda pública, así como su progresiva jerarquización institucional (Nogueira y Urcola, 2013).

El hito más significativo fue la promulgación, en diciembre de 2014, de la ya mencionada Ley 27.118. Esta normativa pionera en Latinoamérica, constituyó una importante conquista de los derechos y reconocimiento del sector (Feito, 2016) y fue reglamentada recién en junio de 2023. Luego, sucesivas normativas y políticas promulgadas con el regreso del neoliberalismo, entre 2016-2019, vulneraron varios derechos contemplados en esta Ley (Feito, 2020). Hacia finales del año 2019, con el cambio del signo político de un gobierno de tipo populista, inicia un período favorable que logró cierta jerarquización de la AF, reflejada en el tipo de políticas públicas destinadas al sector y en los modos de problematizar la cuestión (Feito, 2024). Actualmente presenciamos un corte abrupto de esas conquistas que habían sido logradas, efectivizado mediante políticas y normativas regresivas del gobierno libertario que asumió en diciembre de 2023, que propician el desmantelamiento, desfinanciamiento y desguace de los organismos de apoyo al sector.

Articulación entre sociedad y Estado a través del proceso de elaboración participativa del Plan DNUAF Argentina

En marzo del año 2023 se realizó en Buenos Aires una actividad preparatoria de la XXXVIII REAF de Argentina. Allí se abordaron los desafíos para la implementación del DNUAF y la oportunidad para reposicionar a la AF con centralidad en la agenda de los sistemas alimentarios sostenibles, potenciando su accionar en apoyo a la implementación de los Planes Nacionales de AF.7 Para la REAF, la declaración del DNUAF (tal como fue el año internacional de la AF, en 2014) permite la reflexión sobre lo actuado, pero también, el debate sobre cómo organizar, sistematizar, replicar y escalar hacia una nueva generación de políticas públicas. Esto posibilitará mejores contribuciones a partir del diálogo político entre gobiernos y organizaciones, avanzando en el cumplimiento de los ODS de la Agenda 2030.8 La REAF, como órgano formal y basado en el diálogo político, permite que la AF organice y comprometa propuestas en el co-diseño de políticas públicas y mecanismos de implementación, ampliando así la integración regional.

En este marco, la elaboración del Plan Nacional se basó en la idea de articular los siete Pilares del Plan DNUAF de FAO y IFAD, con los Títulos de la Ley Nacional de AF y su reglamentación, tomando como referencia el análisis de la REAF sobre cuáles son los temas más recurrentes para Argentina en los últimos años.9 Se propuso reconocer y definir metas a desarrollar hasta el año 2028 en que finaliza el Decenio AF, con la pretensión de definir algunos indicadores por cada Pilar, que permitieran aspirar a cumplir determinadas metas en ciertas dimensiones básicas. El objetivo principal del Plan fue

proporcionar orientación y lograr la coordinación del INAFCI y la política pública de la AFCI con los gobiernos provinciales y locales, como también promover las adhesiones pendientes a la Ley 27.118 por parte de las legislaturas provinciales, funcionar como vínculo con organismos especializados internacionales y órganos pertinentes de las Naciones Unidas (…) interactuar con instituciones financieras internacionales y otros mecanismos de financiamiento (INAFCI-FAO, 2023).

Para cumplirlo, se desarrolló un modelo de gestión a través de una metodología compleja, que contó con la intervención de diferentes actores.10 Mediante sucesivas reuniones virtuales en las que participaron los coordinadores generales del Plan, miembros del INAFCI y de todos los foros regionales del FUNAF, entre junio y septiembre de 2023 se realizó una sistematización de todas las políticas elaboradas por los distintos organismos que pudieran contribuir a la implementación del DNUAF.11 En paralelo, el INAFCI convocó a todos los organismos del gobierno nacional relacionados con AF (ministerios, secretarías, institutos de investigación, etc) a completar fichas técnicas detallando sus políticas-estrategias para el sector. Los documentos base así elaborados sirvieron como guías de discusión para los temas tratados en los talleres presenciales que organizó el INAFCI en las cinco regiones del país. Allí se recogieron diversidad de problemáticas planteadas por los distintos actores.

La discusión general de todos los actores se focalizó en elaborar una línea de base actualizada sobre el estado del sector AF en Argentina, para identificar necesidades y prioridades, así como vacancias en estrategias de intervención y políticas hacia el sector.12 Hubo tanto acuerdos entre los equipos técnicos sobre caracterización del sector, como disidencias entre las organizaciones al priorizar problemáticas y soluciones (dados los distintos intereses, y las diversidades de producciones y territorios involucrados).

Como resultado de los talleres, se consensuaron en todas las regiones lineamientos generales para garantizar la seguridad y soberanía alimentarias: acceso a tierra productiva, implementación del Banco de Tierras, acceso al agua para consumo y producción. Se destacó la importancia de temas como: asociativismo, financiamiento, inversión en maquinarias y herramientas para la producción, valor agregado y sistemas de comercialización. Durante agosto y septiembre de ese año, un equipo del INAFCI sistematizó la experiencia, que fue presentada en el Honorable Congreso de la Nación, y también en el VII Congreso del FUNAF. Finalmente, en diciembre, se publicó el documento final.

Este Plan constituye una valiosa herramienta para crear conexiones con procesos como el propuesto por la propia Ley AF y otros enfoques colectivos sobre las posibles soluciones a las problemáticas estructurales e históricas del sector, a fin de desarrollar e implementar estrategias a nivel nacional, provincial y local. El documento reúne más de trescientas líneas de acción, que pretenden funcionar como ejes consensuados de trabajo recogidos en los encuentros regionales, reflejando un acercamiento de las temáticas a las realidades territoriales destacadas o neurálgicas de la situación de la AF en el país.

En nuestra participación en el diseño del Plan, intentamos comprender la conformación del poder hegemónico y sus expresiones, ya que así es como se pueden diseñar “las verdaderas estrategias que permitan organizar las rebeldías, las resistencias y las luchas al orden dominante y a favor de la autonomía de estos sectores que, supuestamente, se busca ‘empoderar’” (Manzanal, 2008, comillas originales).

Aplicando la reflexividad (Guber, 2001) sobre nuestra participación en este proceso de co-construcción de política pública, consideramos que si bien es un compromiso ineludible del investigador social el proveer herramientas de conocimiento para los decisores políticos (particularmente, si nuestra intervención técnica es solicitada desde un organismo del Estado), en este caso fuimos al mismo tiempo partícipes de la construcción del Plan. Esto implica cierta tensión entre este compromiso ético y la necesidad de un distanciamiento crítico, ya que sólo aportamos nuestro conocimiento, a través de la escritura de documentos orientadores basados en nuestras investigaciones y discusiones con los colegas que trabajan sobre la temática del Pilar 1, pero no tomamos decisiones sobre la forma de sistematización del documento final. En este sentido, debimos realizar junto al equipo del FUNAF, un continuo análisis de situación discutiendo sobre el rol del INAFCI en aquel momento y considerando que la solicitud al INAFCI venía desde un organismo internacional (REAF MERCOSUR), con sus propias lógicas. El desafío consistió en lograr (en pocas semanas y sistematizando nuestros aportes científicos) un texto que permitiera disparar discusiones sobre las distintas dimensiones del Pilar 1, para los talleres que se desarrollarían con las organizaciones. Ello sin caer en el riesgo de, en el apuro por la entrega, eludir que el modelo de desarrollo propuesto para esta construcción viene desde un organismo internacional (FAO), mediado por el estado nacional y sus referentes intelectuales (Manzanal, 2008).

Con todo, reconocemos la viabilidad de las formas participativas promovidas por el Estado, asumiendo la participación como gestión “desde abajo”, desde ámbitos locales (Manzanal, Op. cit.).

De acuerdo a las entrevistas realizadas, se observaron logros tanto en la interacción con otros grupos/organizaciones o participación en redes, como en el cumplimiento de responsabilidades, junto con estilos más participativos de gestión (Manzanal, Op.cit.). Lo muestran los siguientes testimonios:

Tenemos un enorme desafío a nivel global de tener más países que tengan sus planes nacionales de AFCI. Este es el primero de cinco encuentros a lo largo y ancho del país para culminar en septiembre -2023- con un plan nacional. Trabajamos directamente con productores, por un lado verificando que hay muchos problemas que se agravaron, por la pandemia, por los problemas de la coyuntura económico sociales, pero por otro lado un año de propuestas, de innovación, de cómo hacemos en el marco de la implementación de la ley AF para probar soluciones a los problemas de la producción familiar en el país (…) tener una nueva agenda que pueda impactar de acá al 2028, cuando finaliza el DNUAF, mostrando evidencias y resultados de por qué la AF es importante para transformar los sistemas alimentarios (Técnico responsable REAF MERCOSUR, en primer taller regional)

Tenemos que contribuir para que este plan sea en beneficio de todos los agricultores que están en el territorio, con el fin de brindar un buen vivir y de que la gente se quede en el territorio y construyamos arraigo (Técnico del INAFCI)

Fue un gusto y un placer haber podido organizar las jornadas con tanta participación, creo q lo más importante fue leer en el documento final las propuestas de los técnicos, de las organizaciones, esta mirada inclusiva que en algún momento había tensión y estaba en disputa, que si era de la organización, si era de los técnicos… ha sido muy bueno eso, el decir esto con una mirada conjunta, de técnicos que trabajaron tantos años con el sector y organizaciones que vienen trabajando y su vida es la AF, puedan coordinar y debatir y encontrar en el documento las propuestas que no eran una sorpresa (Técnico de INAFCI)

Esa validación de que en espacios y regiones muy distintos hemos logrado, una mirada sobre el sector y desde el sector sobre lo que hay que hacer (Miembro de organización, cursivas nuestras)

Creo que es una de las mejores síntesis que hemos construido, donde el sujeto es reconocido y todas las estrategias, herramientas y políticas públicas tenían sentido en las distintas instituciones que se podían ir construyendo y todas las que faltaban (Líder de organización)

(el Plan) se construyó a lo largo y ancho de la Argentina con documentos y estrategias que el MERCOSUR puso a disposión dentro del marco de la REAF, todo el trabajo que se viene haciendo con el IICA , con FAO, y en el marco q la ONU declare el decenio. Todo esto es posible y necesario que se empiece a visibilizar (Miembro de organización y participante histórica de la REAF)

(los gobiernos) nunca lo entendieron que agricultura familiar es un término que se reconstruyó a partir del documento base del FONAF, donde el sujeto era todas las producciones: campesino, ganadero, apicultor, pesca artesanal, las artesanías, el periurbano y el urbano que produce alimentos, los chacareros, los colonos, todos los sujetos que se desconocían, que estaban invisibilizados en el campo, y a partir de esos debates que se llegaron a hacer en todas las provincias, con las organizaciones, con un estado presente, pudimos descubrir que el campo no era solamente el agronegocio o los commodities, y que todos necesitamos y dependemos de esa alimentación sana, y que tiene que ser una construcción colectiva, porque el alimento es de todos y para todos (Miembro fundador del FONAF, actual participante en CAFCI)

En el proceso descripto, existió cierta convergencia y articulación de intereses y concertación entre Estado-sociedad civil-organismo internacional, que diera sentido y contenido a elaborar un documento con recomendaciones de acciones y prospectiva para fortalecimiento del sector. En un marco de crisis de representación política, se consideraron demandas orientadas hacia cuestiones de carácter universal, provenientes de luchas de las organizaciones participantes, ligadas a reclamos por derechos humanos, culturales, ambientales, de género, etc. (Sassen, 2007, citado en Manzanal, 2008).

Si bien la forma de manejo de la participación fue discrecional, en tanto se dio conjuntamente con una política macroeconómica nacional que siguió favoreciendo a grandes inversores, imaginamos las fortalezas de estas propuestas asociadas a la promoción de la participación y de la articulación entre los actores beneficiarios del Plan en cuestión (Manzanal, 2008).

El PILAR 1 del DNUAF: “crear un entorno político propicio para fortalecer la AF”

Como ya mencionamos, nos centraremos en el primero de los siete Pilares definidos en el documento del Plan de Acción Mundial del DNUAF.13 El mismo se define así:

Elaborar y reforzar políticas, inversiones y marcos institucionales favorables a la AF a escalas local, nacional e internacional sobre la base de una gobernanza inclusiva y eficaz y de datos oportunos y geográficamente pertinentes. Garantizar un compromiso político constante y recursos adecuados por parte de los actores públicos y privados. Crear y fortalecer la cooperación y las alianzas internacionales, nacionales y locales con el fin de promover los derechos y el papel multifuncional de la agricultura familiar (FAO y IFAD, 2019).

Dadas las particularidades que presenta el sector AF en Argentina, para conseguir el objetivo de este “Pilar 1”, es preciso considerar la singularidad de las estrategias del sector. Los productores familiares son mayoría, y conviven en un mismo territorio con una minoría de agentes productivos que se integra exitosamente al comercio internacional, gracias a la competitividad de sus productos. Existe entonces una relación dialéctica de persistencia y/o resistencia con las economías de enclave de un modelo agroexportador. Por ello, su estrategia consiste en minimizar riesgos, estabilizar rendimientos a largo plazo, diversificar y maximizar retornos. Esto requiere un desarrollo tecnológico específico, generado desde el punto de vista epistemológico y metodológico en la investigación-acción participativa. Recuperamos a continuación algunas dimensiones y recomendaciones que elaboramos desde el FUNAF como desafíos de políticas públicas en el año 2011, ya que las mismas fueron tomadas como insumo o como punto de partida para las discusiones y/o la redacción del Pilar I del Plan (FUNAF, 2011):

económico productiva: i) protección de tierras productivas periurbanas; ii) agregado de valor a productos en origen mediante recuperación de saberes locales, iii) mejorar logística de conexión entre localidades; iv) consolidar y promover modalidades de comercialización alternativas; v) precio justo; vi) organización gremial y/o asociativa de trabajadores y productores agropecuarios; vii) subsidio, financiamiento y crédito; viii) educar y organizar a los consumidores; ix) involucrar a organizaciones de consumidores en diseñar sistemas productivos y comerciales de proximidad; x) sostenimiento de nuevas generaciones de productores en el territorio mediante políticas de desarrollo de infraestructura, servicios públicos, salud y educación; xi) incluir temáticas sobre el periurbano en los programas curriculares de las carreras de grado en universidades y centros de estudio.
ambiental: i) disminuir impacto ambiental negativo de producciones intensivas; ii) planificar uso del territorio, prevaleciendo perfil productivo, en lugar de industrial y/o residencial; iii) integrar producciones y mercados de proximidad; iv) usos rentables de residuos; v) protocolos de certificación social participativa inclusiva; vi) asistencia técnica y financiera para reconversión hacia transición agroecológica; vii) análisis académicos de impacto ambiental; viii) ordenamiento territorial que permita acceso a tierra, agua y semillas, para la producción de alimentos; ix) trazabilidad de las producciones.
político institucional: i) articular instituciones públicas; ii) fortalecer normativa existente y crear nueva; iii) desarrollar Planes Municipales Estratégicos; iv) capacitar funcionarios sobre temáticas relacionadas con la AF; v) crear consensos convocando a todos los actores y sectores; vi) fomentar y fortalecer organización y asociativismo del sector de la producción de alimentos sanos de proximidad. Para crear un entorno político propicio para fortalecer la AF, el equipo del FUNAF determinó que se requieren políticas que modifiquen las actuales condiciones en torno al uso y acceso a la tierra, el capital y las formas del trabajo y la organización social del trabajo. Se establecieron para agregar al documento del Plan, recomendaciones en distintos niveles: i) jurídico: legislación de regulación de uso del suelo (leyes antimonopolio-oligopolio, de regulación de actividades extractivas); ii) laboral: garantizar pleno ejercicio de los derechos de los trabajadores rurales; iii) tecnológico: una nueva matriz socio productiva requerirá soberanía tecnológica transformadora, que impida la apropiación privada del conocimiento de utilidad pública, que supere la aplicación de paquetes tecnológicos cerrados y permita procesos de generación participativa e interinstitucional de tecnologías apropiadas y apropiables; iv) financiero: reforma financiera que posibilite acceso diferencial a crédito para la AF; reforma tributaria que desgrave los alimentos; v) comercial: mecanismos de intercambio comercial regional entre productores familiares; nuevas formas de valor agregado económico, social (incentivando la producción agroecológica), cultural (promoviendo interacción de actores de diferentes orígenes, etnias, géneros) y ambiental (promoviendo producción sustentable); cambios significativos en el actual paradigma de demanda y consumo (producción de alimentos sanos; reestablecimiento de lazos productor-consumidor y fortalecimiento de soberanía alimentaria; vi) organizativo: promover asociativismo en varios niveles: productores entre ellos; entre éstos y sus proveedores; entre productores y consumidores, y entre todos ellos y agencias públicas y privadas; vii) político: gestión asociada entre productores y Estado; auto reconocimiento de productores como sujetos políticos.

Estas recomendaciones se plasmaron en el texto del documento del Plan, mediante las siguientes líneas de acción para el Pilar 1: i) incidencia en la voluntad política para incluir en el presupuesto nacional recursos necesarios para implementar las políticas públicas para la AFCI; ii) articular con administraciones provinciales en pos de la adhesión a la ley 27.118 por las provincias, con presupuesto provincial; iii) puesta en marcha del Consejo de Coordinación de Políticas Públicas para la AFCI; iv) articulación interinstitucional de los organismos estatales, generando instancias de participación y de toma de decisión por parte de las organizaciones; v) desarrollo y fortalecimiento de mesas territoriales; vi) simplificación y adecuación de trámites para acceder a beneficios; vii) simplificar el proceso de entrega de aportes y/o apoyos en Emergencia Agropecuaria; viii) otorgar instrumentos de trabajo para las delegaciones provinciales y equipos territoriales de forma constante y oportuna; ix) trabajo con las Universidades para formar técnicos; x) regularizar la situación laboral de los equipos del INAFCI; xi) fortalecer y dinamizar el ReNAF, como un registro de datos para canalizar beneficios para el sector, mediante generación de datos confiables y específicos desde el territorio; xii) garantizar acceso de la tierra, con especial atención en mujeres y jóvenes, mediante la implementación del Banco de Tierras dispuesto en el Art 16 de la Ley 27118. (INAFCI-FAO, 2023).

De este modo, se definieron herramientas para la consecución de los objetivos mencionados en la definición del Pilar I del Plan DNUAF de FAO, instando a los gobiernos nacional, provinciales y municipales al desarrollo de políticas que favorezcan y potencien al sector.

Reflexiones finales

La necesidad de un encuadre estatal de la categoría AF muestra la diversificación que caracteriza a los productores que se pretende unificar en las políticas públicas hacia el sector (Schiavoni, 2010). Los diversos elementos de las caracterizaciones del sector en documentos internacionales, retomadas parcial o totalmente en documentos nacionales, y que se nutren, a su vez, de distintos debates académicos, evidencian las múltiples negociaciones que intervienen en su definición y alcances.

Entre ellos se destacan: el perfil familiar de la unidad, la fuerza del trabajo familiar, la mercantilización parcial de la producción, la indivisibilidad del ingreso familiar, la preferencia por tecnologías intensivas en mano de obra y la pertenencia a un grupo territorial (Schejtman, 1980); la combinación tierra/trabajo familiar y la incorporación de excedente traducido en capital y compra del trabajo asalariado (Murmis, 1980); la superficie reducida de la tierra y el uso de mano de obra familiar (Schiavoni, Op. cit.); el trabajo en su predio sin contratar mano de obra extra predial permanente (Obschatko, Foti y Roman, 2007) o la forma de vida que pretende primeramente reproducir la familia en condiciones dignas (FONAF, 2007).

La AF es el sector productivo que mejor convive con limitaciones económicas, sociales y ambientales, pues el alto grado de adaptabilidad y multiplicidad en el uso de recursos les permite la destacable flexibilidad de sus estrategias (Feito, 2020). Sin embargo, considerar su permanencia eterna es una perspectiva limitada, por lo cual el estado debería generar políticas que favorezcan la continuidad del sector.

En el nuevo contexto sociopolítico de ajuste estructural de la Administración Pública Nacional desde diciembre de 2023, el actual gobierno nacional inició un proceso de desarme de la institucionalidad que sustentaría la implementación de las políticas públicas definidas en el Plan del DNUAF Argentina, que habían sido consensuadas entre marzo y diciembre de 2023 con diversos socios clave, tanto nacionales como internacionales. El cierre o intervención de organismos que colaboraron en el proceso de armado del Plan, así como el despido de gran parte de sus trabajadores, conllevó la desarticulación de equipos de trabajo en territorio. En este contexto, creemos que este Plan DNUAF constituye uno de los más significativos aportes a la institucionalidad del modelo rural argentino, particularmente para el sector de la AF.

En el marco de la co-construcción de políticas, el acceso y la consolidación de un modelo de desarrollo propio, autónomo, con justicia social, no se alcanza simplemente cumpliendo un listado de pautas y normativas. Porque “aunque los actores y sujetos viven y trabajan en determinado lugar y con su habilidad y/o capacidad para la acción y para tomar y defender sus decisiones ejercen ‘poder’ y transforman su territorio, al poder no se llega vía delegación desde la política de Estado” (Manzanal, 2008:979, comilla y cursiva originales). Este es el desafío de una transformación en el marco de la globalización, cuyas múltiples manifestaciones operan a escala local.

Concluimos que para recuperar la institucionalidad hoy perdida, se requieren diálogos y acciones urgentes en la agenda política nacional, que modifiquen las actuales condiciones del sector en distintos niveles: económico-productivo; jurídico; laboral; tecnológico; financiero; comercial; organizativo; político-institucional.

Para ello, es clave reforzar el desarrollo de las capacidades de los agricultores familiares, así como el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza inclusivos y mecanismos de financiamiento, como base para políticas públicas integrales que apoyen y fortalezcan al sector.

Referencias Bibliográficas

1 Agradecemos los comentarios de los revisores que enriquecieron el artículo.
2 Mediante la Resolución A/RES/72/239 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
3 Nuestra participación consistió en, a partir del pedido del Presidente del INAFCI, convocar al FUNAF y armar un equipo para elaborar parte del documento (en articulación con el Secretario Técnico de la REAF), así como sistematizar información técnica sobre el Pilar 1. Mediante un grupo whatsapp, un drive común y numerosas reuniones virtuales (mayo-agosto 2023), se elaboró un documento disparador utilizado en los talleres regionales con las organizaciones.
4 La incorporación de los pueblos indígenas en la categoría de la AFCI respondió a la redefinición de la cuestión agraria (tradicionalmente considerada “campesina”) con reivindicaciones y estrategias de resistencia en un espacio de multiculturalidad mediado por la ampliación de redes políticas y sociales que trascienden las identidades indígenas tradicionales y sus marcos de referencia sociopolítica. Ver: Colla, Julia L. y Sebastián Valverde. 2024. ¿Hacia una “nueva” cuestión campesina en Argentina? En: Íconos. Revista de Ciencias Sociales, 78/28(1): 117-136. En este trabajo, a los fines expositivos, utilizamos la denominación “Agricultura Familiar”.
5 Definición conceptual propuesta por el Comité Directivo Internacional de la Asociación Internacional de Agricultura Familiar –AIAF, FAO, 2014, The State of Food and Agriculture. Innovation in Family Farming:9. (citado en FAO-FIDA, 2019).
6 El peso de los agricultores familiares en la producción por cadenas muestra, a nivel nacional, para la miel, son 63% del total de los productores; para horticultura, 75%. En las cadenas provinciales: en Mendoza, para vid, son 50% del total de productores; en Misiones, para tabaco, 98%; en Tucumán, para caña de azúcar, 82%; en Buenos Aires, en porcinos, son el 79%. Ver: Secretaria de Agroindustria. (2018). Incidencia Social y Económica de la Agricultura Familiar. Bs As, Ministerio de Producción y Trabajo, Presidencia de la Nación.
7 Los Planes de Acción Nacionales contemplan compromisos específicos para la AF, como hoja de ruta para los países en la tarea de apoyo a la AF.
8 En 2015, la comunidad internacional adoptó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye un conjunto de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible para erradicar el hambre, poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia y hacer frente al cambio climático.
9 Las medidas indicativas presentadas en este Plan Global de FAO y IFAD, en la forma de siete “Pilares”, deben considerarse como directrices para todos los actores para diseñar planes y estrategias en diversos aspectos (incluidos los obstáculos) de los agricultores familiares, abordados holísticamente.
10 En los talleres participaron miembros del INAFCI, del CAFCI y funcionarios provinciales y municipales. En la elaboración del documento final, miembros de INAFCI, Cancillería, INASE, INTA, SENASA, CAFCI, FUNAF, FAO, REAF MERCOSUR, IICA.
11 Se recabó información mediante un exhaustivo relevamiento de fuentes secundarias: documentación de normativas, planes, proyectos dirigidos a la AF en las distintas regiones del país; encuestas, censos nacionales de Población y Vivienda y Agropecuarios; estadísticas nacionales, regionales, provinciales y municipales; informes técnicos; bibliografía académica; etc. Entre ellos: el documento final elaborado por el “Primer Foro Nacional para un Programa Agrario Soberano y Popular”, disponible en: https://www.biodiversidadla.org/Multimedia/Video/Foro-Agrario-Soberano-y-Popular-21-puntos-para-la-Unidad; el “Informe Anual de la Situación de la Soberanía Alimentaria en Argentina” (IASSAA, 2022), disponible en: https://es.scribd.com/document/872218982/Informe-Anual-de-La-Situacion-de-Soberania-Alimentaria-en-Argentina
12 Tanto en la confección de los documentos disparadores, como en los mismos talleres protagonizados por las organizaciones, donde se llevaban las problemáticas concretas de cada territorio.
13 Esto se fundamenta porque es el Pilar en cuya elaboración participamos activamente. Los restantes seis son: Pilar 2: Apoyar a los jóvenes y asegurar la sostenibilidad generacional de la AF; Pilar 3: Promover la equidad de género en la AF y el papel de liderazgo de las mujeres rurales; Pilar 4: Fortalecer las organizaciones de los AF y su capacidad para generar conocimiento, representar a sus miembros y prestar servicios inclusivos en el continuo urbano-rural; Pilar 5: Mejorar la inclusión socioeconómica, la resiliencia y el bienestar de los AF y los hogares y comunidades rurales; Pilar 6: Promover la sostenibilidad de la AF para conseguir sistemas alimentarios resilientes al cambio climático; Pilar 7: Fortalecer la multidimensionalidad de la agricultura familiar para lograr innovaciones sociales que contribuyan al desarrollo territorial y a sistemas alimentarios que salvaguarden la biodiversidad, el medio ambiente y la cultura. (FAO y IFAD, 2019).